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发帖数: 17225 | 1 2018年7月7日，北京大学国际关系学院潘维教授在观天下讲坛做了题为《以人民为中
心：大事与小事，科层系统与扁平组织》的主题演讲，本文是演讲整理稿。
很高兴有机会来这个讲坛同各位交流。我要谈的题目是“以人民为中心：大事与小
事，科层系统与扁平组织”。看起来是一个题目，其实是两个：在社会领域推动宏观政
策和微观政策的调整。
“新时代”的基本特征是“以人民为中心的发展”。怎样的发展才是“以人民为中
心”？
我看需要分解成宏观和微观两类政策的调整。宏观政策上的调整是在社会领域，也
就是在医疗、教育、住房、养老四大领域，逐渐减少市场的作用。微观政策上的调整是
革命性的，要求“以小为大，以下为上”。就是说，居民区里百姓的小事比国家建设的
大事重要，基层组织比科层系统重要。也就是说，走群众路线，把居民社会重新组织起
来。在社会领域通过宏观和微观政策调整，以经济发展为中心的“旧时代”就能变成以
人民为中心的“新时代”。
一
新旧“时代”的变化首先体现在官方对“社会主要矛盾”表述的变化上。
过去的表述是“人民日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾”。简单
说就是人民需要物质财富，但财富生产能力低。这个认识导致了“让一部分人先富起来
”的政策，也就有了我国经济高速增长的奇迹。但另一方面是成本代价，代价是社会分
裂和社会风气堕落，是干部队伍腐败和思想混乱，还有自然环境恶化。而今官方把这三
大类问题称为“发展不平衡”。不平衡的发展一举解决了我国人民衣食住行问题；但政
策施行一代人三十年之后也出现了群众生活越来越艰难以及群众与党离心离德的趋势。
主要矛盾从“患寡”变成了“患不均”。
而今的表述是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”
。这个变化说明：不仅有发展“不充分”问题，发展的“不平衡”问题更大。党还要继
续推动经济发展，但已经把解决“不平衡”问题放在了首位。
新的主要矛盾导致了“新目标”。从“让一部分人先富裕起来”变成了“共同富裕
”。19大报告里这样讲：2020—2035年，人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提
高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，
全体人民共同富裕迈出坚实步伐。2035—2050年，全体人民共同富裕基本实现。
什么是“基本公共服务的均等化”？在我看，教育、医疗、住房、养老是基本公共
服务。这四大“社会领域”缺少均等化是生活水平越来越高，日子却过得越来越艰难的
原因。党说要让“全体人民共同富裕迈出坚实步伐。”当年说让一部分人先富起来，然
后先富带后富，实现共同富裕。数以千万计的下岗工人等“共同富裕”已经等了二十年
。19大报告说，到2035年全体人民共同富裕迈出坚实步伐。后十五年的目标呢？“基本
实现全体人民共同富裕。”
接续这个“新目标”的就是“新方略”：
“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共富裕。”
“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中
补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老
有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”
十九大报告还提到，党要“实现人民美好生活的需要”，“使人民获得感、幸福感
、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。
什么叫幸福感、安全感、获得感？最近看到新闻，芬兰被列为全世界“幸福感”最
高的国家，第二、第三、第四都在北欧。北欧是基本公共服务均等化最高的地方，医疗
免费、教育免费，不用担忧养老、不用担忧住房。什么是幸福？幸福就是免于恐惧。免
于恐惧就是安全感和获得感。不敢看医生、不敢结婚、不敢养孩子、为追求“一流”学
校焦虑、为追求“一流”医院焦虑，为住房焦虑、为养老焦虑。在教育、医疗、住房、
养老这四大社会领域，极少数人过得容易，越来越多的人越来越艰难。恐惧导致不幸福
，而“不均”，即“相对被剥夺感”，导致恐惧。
其实，安全感、幸福感、获得感，就是医疗、教育、养老、住房问题，即“社会领
域”的问题。经济生活应当市场化，但社会生活应当市场化吗？社会的市场化导致社会
分裂和社会风气败坏，导致干部队伍思想混乱和腐化、导致为资本的利润任意破坏自然
环境。
我们“走中国特色社会主义道路”，但什么是“社会主义”？如果照斯大林或马克
思的定义，中国的社会主义似乎越走越“初级”。如果调整一下定义，把社会主义当成
相对于物质主义的精神追求，当成追求社会平等，社会主义运动史就不是起自五百年前
莫尔的“乌托邦”，而是至少要从两千五百年前说起，从孔子和柏拉图谈起。
社会至上，以社会平等获得社会团结，就是社会主义。资本至上，以资本利得为社
会主要目标，就是资本主义。资本主义要求尽量发挥人的本能，倡导自私自利。但人类
不仅有本能、兽性，人类还有人性、人文精神。人文精神就是公共精神、社会精神，就
是社会公德，就是社会主义精神，也就是人类文明的精神。用社会精神来平衡物欲，人
类才没自杀，才有人类社会。有了社会，人类才能生存至今。
如果这样定义社会主义，自第一次世界大战以来，特别是自第二次大战以来，社会
主义一直是世界发展的总趋势，社会主义运动越来越壮大。在社会领域，即医疗、教育
、养老、住房这四大领域，去市场化、追求社会平等，追求社会服务均等化，标志社会
主义运动越来越强大。
从19世纪末德国兴起，由苏联发扬光大，在20世纪后半期在全球普及。美国原来没
有公立学校，现在越来越多，成为民众教育的主力。德国原来有私立学校，后来取消了
，每个公民都交教育税，即“教会税”，政府用这笔钱让教育均等化。在日本，无论生
活在北海道还是东京，中小学教育水平基本一致，民众的生活不再艰难。医疗、教育、
养老、住房四大领域的去市场化就是社会主义。而且，那明显是世界进步的总趋势。这
个总趋势说明社会主义的路在世界上越走越宽广。
中国自古就有社会主义理念。古代社会主义当然不可能是现代社会主义，正如计算
机和大数据时代的社会主义不可能是古代社会主义。但古代社会主义思想与现代社会主
义思想是相通的。《老子》说：“人之道，损不足以奉有余。”人是世上最自私、贪婪
的动物，赢家通吃。老虎吃饱了不再吃，但人永远不会“饱”，要“垄断”。但“天之
道”则是“损有余而补不足。”所以，老子要求执政者要“损有余而奉天下。”
顺应中国小农社会既患寡又患不均的实际，在天下为家，各亲其亲，各子其子，货
、力为己的现实中，儒门弟子提出了“小康”方案：将整个社会塑造为暗含成员平等的
“大家庭”；以家庭伦理为纲常规范全国上下，“家国同构”，使百姓在“家国”中以
社区为单位互帮互助、损有余以补不足。这是中华“以德治国”的本源。儒门弟子不仅
要塑造现实的小康社会，还要建构理想的“大同”社会：天下为公，货、力为公，不独
亲其亲，不独子其子，老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有
所养。儒家天下大同的理想社会就是取消了私有制的共产社会，比马克思早了两千多年。
由于基本条件差异很大，当代中国社会主义道路经历了如下三个阶段：
社会主义1.0版：“大锅饭”，基于一穷二白，国家安全缺乏保障；
社会主义2.0版：“让一部分人先富起来”，基于庞大人口的衣食住行缺乏保障；
社会主义3.0版：“共同富裕”，基于6亿吨粮食、稳居世界第二的80万亿元产值。
在一穷二白、国家安全缺乏保障的条件下，大锅饭让中国人民团结，让国家强大。
让一部分人先富起来的政策则导致巨大的财富积累。辩证法告诉我们，解决问题的手段
当然会制造新问题。我们只能在不断解决新问题中，在“否定之否定”中向前迈进。
今天，我们遇到的是生产过剩的危机。这个危机用什么解决？要让我国经济继续高
速发展，追上发达国家的人均收入，不可能仅靠少数人的“先”富，而必须提高全社会
的人均能力和人均收入，靠公共服务均等化，靠社会领域的去市场化，靠全社会共同富
裕。这是解决生产过剩问题的法宝，更是二战后欧洲、日本迅速从废墟中复兴的法宝。
二
前面谈了“以人民为中心的发展”需要在社会领域调整宏观政策。下面我谈第二个
问题，“以人民为中心的发展”还需要在社会领域调整微观政策，重建社会，把居民区
重新组织起来。
我把“微观政策”概扩为“小事与大事”及“科层系统与扁平组织”。那么，政策
的调整是什么？可以概括为“以小为大，以下为上”。
先来区分“大事”与“小事”。现在有了高铁、高速公路、大型水利工程，先进的
港口和机场，等等。这些都属于“大事”。大事办成了，群众高兴。但群众的日常生活
却由居民社区里的“小事”构成。家里老人需要陪伴说话，每天要送孩子上学，居民区
的垃圾、违章建筑、社区内和周边停车、物业费、物业服务质量、夏季蚊蝇、喂猫养狗
争端、房东驱赶房客，等等。这些都是“小事”，却每日每时都发生，直接影响几乎每
个人的生活和感情、情绪，关系着群众是否信任和支持共产党。
再来区分一下科层体系和扁平组织。科层体系分工精细，严格依法办事，所以能办
大事。但科层体系办不了小事。用科层体系办小事，不仅成本会高到荒唐的地步，而且
几乎肯定办不好。政府要帮居民清理社区里违规堆放的垃圾需要至少四个政府部门（如
卫生、公安、交通、运输）不断开会协调才能办到，但费了那么大力气也只能清运一次
垃圾，没法解决居民在社区里持续乱扔垃圾还不交垃圾费的问题。扁平组织专门能办小
事，但办不了大事，没哪个居委会能动员全国力量修桥架路以及办理外交国防之类的事
。扁平组织能深刻感知办五花八门小事的“情理”，而且办事成本极低，效率很高。
古今中外的国家，无论大小贫富，没有任何科层体系能单独治国。各国的治理都不
仅靠政府，更靠人民自治。世界各国的治理原则都是：科层政府体系办大事，居民社区
自治办小事，家家户户自己办私事。自治是什么意思？文明先进的组织（比如政党）带
领群众组织起来，自己解决自己社区里的问题，自己解放自己。我国而今的治理原则也
不例外，称为“党的领导、人民当家作主、依法治国”的三位一体。
自治组织是不是自发组织？没有“文明”的组织去动员和组织居民，群众的自发组
织恒定被自私自利、别有用心的人劫持，直至成为“黑社会”。由于当年食洋不化的决
策，我国农村大搞“海选”，导致农村基层政权的“灰色化”。
西方人自诩其国分为“市民会社”（civil society）与政府（state）两大部分，
把群众自治组织称为“市民会社”。但为什么西方的“社会自治组织”（society）必
须加“civil”这个定语呢？“civil”这个形容词的主要含义是“文明的”。为什么又
理解成“市民的、城市的”？比起城市，近代欧洲的乡下“不文明”，盛行领主与领主
间和领主与农奴间的封建关系。当然“civil”还涉及各自治组织间能否“文明”地解
决彼此的矛盾。换言之，居民自组织是否“文明”很重要。
我国传统社会里的居民自治是由“乡绅”组织的，那是基层的儒门弟子，有些甚至
有秀才、举人功名，与科层治国集团同属一个代表中华文明的“儒党”。当然，如果科
层体系堕落崩溃了，乡绅们找不到北，就会沦落为“土豪劣绅”。
党在本质上是扁平组织，不是科层体系。党的基础是党员和党支部。中国共产党有
450多万个基层支部，总共有近9000万党员，大体占成年人口的10%。因为中国共产党执
政，所以有了强大的科层体系。我国科层体系有约900万人，基本由共产党员组成，但
他们也仅占党员总人数的10%。也就是说，90%的党员在科层体系之外。如果党只有那
900万在科层体系里“执政”的党员，入党就是为了加入公务员体系——入党为当官，
党就变质了，而且“执政党”就变成空中楼阁了。
什么是党的执政权？执政权就是在每个居民区动员和组织居民的权力和能力。党在
哪个居民区丧失了动员和组织居民的权力和能力，党就在哪个居民区丧失了执政权。国
民党的执政权不是在1949年10月1日丢掉的，而是早就没了，甚至从来没有真正得到过
。当中国90%以上的人口是农民，“农村包围城市”和“支部建在村上”的政权争夺意
义就十分明显了。
随着国家建设任务越来越繁重，政府必然越来越科层化。要搞基础设施建设，政府
就得设置基建部门，规划和协调建设。随着建设事业不断发展，市基建科变成了基建处
、基建局、基建委。因为精细分工，扁平组织变成了官僚化的金字塔。官僚化导致法治
化，照条文、程序、法规办事。因此，行政机关的别称是执法机关。
政府的官僚化、法治化并不是问题。问题在于党也行政化、官僚化、法治化了。执
政党有科层体系不是问题，问题是执政党的科层体系与其扁平组织脱钩，基层支部名存
实亡，党就只剩下科层体系了。
相对于科层体系的概念是扁平组织。扁平组织在中国主要指的是居民社区。
什么叫社区？社区分为城市社区和乡村社区，在城市也分为工作社区和居住社区。
乡村社区本质上是经济社区，城市居民区则基本没有经济功能。当年在乡村强行要求政
企分开，而今需要深刻反思在经济社区里没有经济基础的社区管理。在城市，工作社区
与居住社区截然分开。人们不是为工作而工作，而是为生活而工作。由于工作社区主要
由市场主导，治理体系和治理能力指的主要是居住社区的治理。人民为生活而工作，8
小时的工作是为了16小时的生活，每周5天的工作是为了2天的周末，今天努力工作是为
将来能安全退养。
居民区是社会的根本载体。不仅是社会秩序的载体，也是社会文化和社会道义的源
泉，承载着人民对美好生活的绝大部分需要和向往。“人民对美好生活的向往”或曰“
人民日益增长的美好生活需要”，就是中国共产党的奋斗目标。
在传统中国，基层政府就是县政府。县政府只办几件大事，非常精干。“小事”由
乡绅领着在社区里办，依“宗法”办，依伦理原则办，依天理人情办。因此，“以孝治
天下”是汉朝以降历代王朝长治久安的脊梁。西方也一样，办小事靠市民会社（civil
societies）的自治。然而在西方，居民区的居民由教会组织，市民会社则在工作社区
运作。这与中国颇为不同。
而今我国工作场域被市场严密组织起来了，但居民却变成一盘散沙了。居民区公德
水平下滑，全社会的公德标准就下滑。居民区歪风邪气盛行，自私自利，占他人、集体
、国家便宜的现象普遍到几乎失控。居民“自治组织”居委会呢？居委会高度行政化了
，不再是居民的自治组织。居委会领导领政府工钱办政府事，成了各级各部门党政机关
的腿。“上面千条线，下面一根针”，居委会天天忙于接受上级机关的指令以及被上级
机关评比。另一方面，基层政府官员往往以缺人缺钱缺法律为借口，连居民社区里违法
违规的事都不愿进社区里管。
谁来组织居民办小事，自己解放自己？于是，物业和居民矛盾重重，业委会、业主
、物业、政府四方矛盾重重，房东与房客矛盾重重，违章建筑、违章停车等等现象在社
区中层出不穷。于是，人人在制造矛盾，人人不满，四处怨声载道。于是，小事办不好
，群众丧失了对党和政府的信任，修桥架路的大事逐渐就办不成了。更有小事拖成大事
，大事拖到爆炸，让“维稳”成为全国各级政府的重大任务。为了“维稳”，因为“怕
事”，若非办“大事”所迫，政府更不愿去社区“管闲事”，给自己“惹麻烦”。
对群众而言，涉及自己直接利益的“小事”显然重于国家建设的“大事”。社区组
织的解体使得亿万无组织的个人找有组织的科层体系办“小事”。如果不耍无赖，个人
是很难与组织博弈。而每日面对无赖，科层体系想不无赖化也难。于是，中国的社会主
义按闹分配，忠诚老实的群众却在吃哑巴亏。
党的执政权就是在每个居民区里动员组织人民的权力和能力。党应当在居民区里把
群众组织成人民，让人民有权力维护人民的权益，过文明美好的生活。今天居民区里哪
有党的力量？在社区里，我们党的9000万党员在哪？每10个成年人里就有1名共产党员
？当一名科层体系外的普通党员有什么使命，有什么光荣？
党的执政权面临的危险来自重视办大事，轻视办小事；来自会办“大事”不太会办
“小事”；来自重视900万公务员队伍里的党员，忽视8000多万普通党员；来自基层支
部丧失功能或被科层体系颐指气使；来自党员交着党费却感受不到作为党员的使命和光
荣。如果连普通党员群众都脱离了，怎么会有群众路线？怎么会有从群众中来到群众中
去的宏观政策？
为什么当年没钱没枪、办不了国家大事的共产党能获得广大群众支持，最终夺取了
政权？因为我党的干部战士无论走到哪里都“办小事”，即“缸满院净，为家家户户排
忧解难”。《智取威虎山》的故事是这样的：山民们不愿冒带官兵剿匪的风险，因为官
兵不常在，土匪常在。但解放军剿匪小分队里的医生救活了猎户李勇奇即将病死的母亲
，所以李勇奇舍命帮小分队组织村民自治，修铁路运山货为村民挣粮食。小分队剿匪打
的是人民战争。因为我党为人民办了三十年“小事”，所以有沂蒙山的农民们把“最后
一碗米，最后一块布，最后一个儿子”交给解放军，所以有淮海战役“60万打赢80万”
的奇迹。
老子称，“上善若水”，因为“水利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。”水
的道理有三个。第一是“利万物”，而非重在利高贵。第二是趋下、“处众人之所恶”
，总往高贵所不耻的卑下地方去，艰苦朴素，与底层群众在一起，不以琴棋书画、茶酒
花香的鉴赏力为荣。第三是“不争”，谦虚谨慎，顺势而为，“俏也不争春”。上善若
水，只要位居于上，保持“上善”就不可能。水往低处流，可人要往高处走，所以“大
江东去，浪淘尽，千古风流人物”。共产党要往低处走，同最底层的百姓在一起，激活
党员在社区中的作用。
《周易》有两个著名卦象，分称“否”和“泰”，成语“否极泰来”就源于这两个
卦象。三条阳爻在上，三条阴爻在下是“否”，是大凶之象。官员以政绩谋升迁，属天
然上升的乾阳之气。百姓过日子彼此斤斤计较，属天然下降的坤阴之气。将上升之阳置
于上、下降之阴于置于下，双方就背道而驰，所以卦辞是“天地不交而万物不通也，上
下不交而天下无邦也。”相反，乾坤倒置，三条阴爻在上，三条阳爻在下，双方则相会
相交，就是“泰”，是大吉之象，卦辞是“天地交而万物通也，上下交而其志同也。”
因此，百姓生活的小事比国家建设的大事重要，扁平的基层组织比科层体系重要。科层
体系谦虚谨慎，以小事为大，以社区自治组织为上，就有国泰民安。中华老祖宗在三千
年前的《周易》时代就精彩地诠释了“人民当家作主”的深刻道理。
“以人民为中心”的新时代需要把社区居民重新动员组织起来。只有把群众组织成
人民才能维护人民的权力和权益，让人民在自己的居住社区当家作主，才能建设文明美
好的社会。这就要求调整微观的社会政策，“以小为大，以下为上”。以小为大就是群
众社区生活里的“小事”重于国家建设的“大事”。以下为上就是让扁平组织重于科层
体系，让人、财、物向基层倾斜，让居民社区和党在居民区的基层支部重于党政科层体
系，让党员党费的大部分进入该党员居住的社区党支部。
这就是我今天要讲的，谢谢大家！
该文所谈到的问题，在潘维教授的著作《信仰人民：中国共产党与中国政治传统》
中有更深入系统的论述，该书纵论古今执政集团兴衰之道，鲜明批判制度决定论和选举
迷信，探讨了中共如何提高组织社会的能力和理论能力。
（作者系北京大学国际关系学院教授、中国与世界研究中心主任；来源：昆仑策网
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